Environ 8% des terres agricoles wallonnes appartiennent aux pouvoirs publics. Des terres parfois détournées de leur vocation nourricière, régulièrement vendues au plus offrant et surtout peu mobilisées au profit d’une agriculture plus juste et durable. Pourtant, si elles étaient gérées comme des biens communs, elles pourraient avoir un effet de levier sur tout le système alimentaire.
Clémence Dumont – journaliste
Plus de 50.000 hectares. C’est la superficie de terres cultivées en Wallonie qui sont détenues par les communes, les fabriques d’église, les Centres publics d’action sociale (CPAS) et la Région wallonne, selon une étude réalisée en 2017[1]. Si on y ajoute les quelque 10.000 hectares appartenant à un ensemble disparate d’autres propriétaires publics (des provinces à Infrabel en passant par la Défense), on obtient une étendue représentant pas moins de 8% de la surface agricole utilisée sur le territoire wallon (740.000 ha), estime la Région.
Voilà pour le tableau brossé à gros traits. En réalité, il n’existe pas encore de cartographie complète des terres agricoles publiques permettant d’en connaître le nombre, la localisation et les propriétaires. La Région wallonne entame seulement ce travail fastidieux. Les ordres de grandeur sont néanmoins connus et ils confirment l’ampleur non négligeable de ce patrimoine foncier.
Si ce n’est que celui-ci a tendance à se détricoter. Sur ce point, pas de chiffres non plus mais tous les observateurs relèvent que des terres agricoles publiques sont régulièrement mises en vente. Par exemple par des CPAS – institutions qui ont souvent hérité de biens au fil du temps – en manque de ressources face à l’afflux de demandeurs du revenu d’intégration sociale. « De plus en plus de CPAS me contactent parce qu’ils ont la volonté de revendre des terres. Mon ressenti, c’est que la tendance est à la hausse. Je pense que c’est lié à la crise budgétaire et au fait que le prix des terres s’envole », subodore Arnaud Ransy, conseiller juridique de l’Union des villes et communes de Wallonie.
Ce phénomène inquiète les organisations défendant la paysannerie. En 2023, alors que le CPAS de la Ville de Liège venait de vendre au plus offrant 102 hectares qu’il possédait à Yernée, Canopea, Terre-en-Vue, la FUGEA, la Ceinture Aliment-Terre Liégeoise, Natagora et l’union des agriculteurs bio UNAB ont diffusé une lettre ouverte pour réclamer un moratoire sur la vente de terres agricoles publiques. « Nier les difficultés financières de nombreux CPAS relèverait du déni. Mais y répondre en dilapidant ce qui est aujourd’hui identifié comme une ressource durable, locale, non délocalisable et inestimable, la terre, relève d’un autre déni, alertaient les huit associations : celui de l’impérieuse nécessité de garantir un avenir commun. »
En Flandre, une autre affaire a bien davantage alimenté le débat public. Elle a débuté en 2016, lorsque le CPAS de Gand a vendu plus de 450 hectares à un milliardaire. Une ferme bio, qui dénonçait la mise en vente de toutes les parcelles en un seul lot et donc, de facto, l’impossibilité pour des paysans de faire offre, a contesté la transaction en justice. La Cour d’appel lui a donné raison[2]. En parallèle, grâce à un vaste mouvement de pression citoyen, Gand a adopté un moratoire sur la vente des terres de son CPAS, le temps de se forger une vision sur leur avenir. Ce moratoire a été prolongé jusqu’en 2025.
Ce dossier est au sommaire de notre numéro « spécial élections » pour traverser une année 2024 marathon. En case de tête, cette invitation : L’effet colibri, ça suffit; au boulot, les politiques ! Sur notre liste, neuf chantiers réalisables en une législature (ou presque).
La « poubelle » des autres politiques
Si le prix des terrains est plus faible en Wallonie qu’en Flandre, il reste parmi les plus élevés d’Europe. Quant aux terres à louer avec un bail à ferme de longue durée, elles sont des denrées rares vu les réticences des propriétaires privés. Ceux qui en bénéficient s’y accrochent dès lors le plus longtemps possible, jusqu’à monnayer des sous-locations à d’autres agriculteurs passé l’âge de la retraite. En conséquence, l’accès à la terre est devenu l’un des défis les plus pressants du monde agricole. Les prix poussent à l’intensification de la production et entravent la transmission des exploitations aux plus jeunes. Car si le nombre de fermes semble se stabiliser après des années de chute, « on assiste en réalité à l’augmentation des très petites et très grandes fermes, contrebalancée par une réduction de celles de taille moyenne », analyse le mouvement Terre-en-Vue dans son récent « Guide de gestion » adressé aux propriétaires publics.
Ce qui a poussé Terre-en-Vue à éditer ce document, c’est justement sa conviction que les communes, CPAS et autres acteurs publics ont un rôle à jouer pour rendre les terres plus accessibles au profit d’une agriculture durable et nourricière. Cela implique d’abord qu’ils reprennent la main sur la gestion de leurs terres, « une politique abandonnée depuis 20-30 ans », selon Françoise Ansay, chargée de projet de l’association qui, grâce à un subside de la Région wallonne, aide les pouvoirs publics à mener une politique foncière.
D’après ses observations, « la plupart des collectivités locales n’ont pas de personnel qui y est dédié et n’ont même pas d’inventaire de toutes les terres publiques de leur territoire. En général, elles se contentent de percevoir les fermages [les montants de location, ndlr]. Peu importe que leurs terres servent à cultiver des patates pour l’export ou des sapins de Noël. Parfois, elles ne savent même pas qui les occupe. »
« De manière générale, les terres agricoles sont un peu la poubelle des autres politiques, s’attriste-t-elle. Que ce soit pour produire de l’énergie ou implanter une zone d’activité économique, le réflexe est d’aller puiser dans ces terres-là. En cas de besoin d’argent, on les vend comme de vulgaires biens consommables, souvent au nom du financement de l’action sociale. Mais l’enjeu des terres, c’est notre capacité à nourrir la population, en ce compris les plus pauvres ! », plaide-t-elle.
De nouvelles règles insuffisantes
La Région wallonne n’est pas indifférente à la problématique. Depuis la réforme du bail à ferme de 2020, les propriétaires publics qui mettent une terre en location sous ce régime sont obligés de favoriser les candidats les plus jeunes et ceux qui possèdent le moins de terres. Ils peuvent inclure quelques clauses environnementales comme l’obligation de maintenir des éléments paysagers (haies, arbres, etc.). Des critères au choix peuvent être ajoutés, mais ceux-ci doivent être pondérés d’une manière telle que leur influence sur le choix du preneur est assez limitée.
Par ailleurs, une agence va bientôt être créée – le texte législatif devait encore passer par le Parlement au moment du bouclage de cet article – pour accompagner les propriétaires publics voire, s’ils le souhaitent, gérer à leur place les terres qu’ils détiennent. La Région aura alors un droit de préférence pour racheter les terres que ceux-ci mettent en vente.
« On ne s’attaque toujours pas au vrai problème de la régulation du prix des terres, même si c’est mieux que rien », commente en substance Astrid Ayral, chargée de mission du syndicat paysan FUGEA. En effet, rien n’interdit aux pouvoirs publics de continuer à vendre leurs terres et de chercher à en tirer le prix le plus élevé possible. Comme la nouvelle agence n’aura pas la possibilité de les racheter à un prix moindre que les offres reçues, elle risque d’être très limitée par son budget. Plus largement, elle n’est dotée d’aucun pouvoir lui permettant de réguler les prix du marché.
Françoise Ansay le déplore elle aussi. Mais bien que les outils soient insuffisants, « les propriétaires publics qui le veulent peuvent mener une politique proactive. Certains s’y mettent. Je travaille avec une septantaine d’entre eux », souligne-t-elle. Des collectivités de toute obédience : « L’enthousiasme pour la bonne gestion des terres publiques transcende les partis ; c’est avant tout des volontés locales d’élus sensibilisés », remarque-t-elle.
À ceux-là, Terre-en-Vue propose de faire d’abord un inventaire approfondi de leurs terres puis de voir comment agir sur cinq pôles potentiels : « l’aide à l’installation et au maintien de petites et moyennes fermes, la production de nourriture au bénéfice des populations locales, la lutte contre l’érosion et les inondations, la biodiversité et l’action sociale », énumère Françoise Ansay.
Pragmatique, Terre-en-Vue a aussi élaboré un cahier des charges qui permet aux collectivités qui décident malgré tout d’alléger leur patrimoine de conditionner l’usage du terrain vendu à une série de critères sociaux ou environnementaux. Et mieux vaut vendre à prix fixe plutôt que de faire monter le prix en courant derrière la plus grosse offre, recommande l’organisation.
Édito | Le monde politique doit aller au feu
Faire éclore de nouveaux écosystèmes
Bien que les politiques menées ne brillent pas toujours par leur cohérence, les (petits) projets mobilisant des terres publiques foisonnent depuis peu. Des projets à l’image du Potager de Saint-Germain à Pépinster (province de Liège), par exemple, qui existe déjà depuis 2013. Près d’un hectare appartenant au CPAS y est cultivé par des personnes en réinsertion professionnelle, encadrées par 1,5 équivalent temps plein sous statut salarié.
« Nos légumes bio sont principalement vendus à la population locale via un magasin. On vend aussi à un restaurant, à d’autres commerces et, de temps en temps, on fournit la maison de repos », détaille Jean-François Jérôme, l’un des maraîchers salariés du CPAS.
Ce boulot, pour lui, c’est sa chance. « Avant de me lancer comme maraîcher, j’étais effrayé par la précarité de ceux qui font ce métier et les heures de travail. Ici, c’est le CPAS qui me pousse à ne pas faire d’heures supp’ ! En plus, j’aime beaucoup le contact avec les personnes en réinsertion. »
L’avantage pour le CPAS, c’est que cette activité est financée en grande partie par la vente des légumes, lesquels bénéficient à toute la population locale. « Certaines années, le potager est presque à l’équilibre mais on ne cherche pas à tout comptabiliser, explicite le président du CPAS, Alex Baiverlin. Grâce à leur travail, les personnes en réinsertion vont récupérer le droit au chômage donc elles ne seront plus à charge du CPAS. »
Le plus délicat pour la pérennité financière du potager, c’est de trouver suffisamment de bénéficiaires aptes à entamer un parcours de réintégration. « On a beaucoup de jeunes désœuvrés, parfois avec des assuétudes très lourdes, qui ne sont pas en condition de travailler », pointe Alex Baiverlin.
Dans la commune des Bons Villers (Hainaut), ce qui est devenu le projet Agricoeur comportait également un potager d’insertion sociale à ses débuts. Faute d’engouement, ce volet a été abandonné mais le site appartenant à la commune, 1,8 hectare de terres et 1100 m² d’espaces intérieurs, ne cesse de se développer. « Le Groupe d’action locale (GAL) Pays des 4 Bras cherchait un terrain pour lancer un espace-test. Comme celui-ci était libre, la commune l’a mis à notre disposition, gratuitement dans un premier temps, se remémore Olivier Servais, coordinateur du GAL. Entre-temps, on a formellement constitué une coopérative, Agricoeur. Et depuis 2023, c’est Agricœur qui loue l’ensemble du site, bâtiments compris, avec un bail emphytéotique de 20 ans. »
Une sécurisation dans le temps qui permet aux producteurs passés par l’espace-test de maintenir leur activité sur place s’ils le souhaitent. Une épicerie, une microbrasserie et la coopérative de distribution en circuit court Epicœur y ont installé leurs locaux. Crédal y donne des formations axées sur l’entrepreneuriat durable. Bref, tout un écosystème s’y est mis en place, qui n’aurait pas pu naître sans la mise à disposition de terres communales (et grâce à différents subsides de la Région).
Comment prioriser les besoins ?
Dans les grandes villes aussi, la gestion des terres agricoles publiques devient un thème de travail. Ainsi à Charleroi, le Collège a adopté en 2023 une stratégie permettant de décider comment valoriser chaque terre en fonction de sa taille et de son état de pollution, avec la volonté claire de renforcer la ceinture alimentaire de la métropole.
Hélène Hainaut, conseillère à l’échevinat de la Transition et de l’Énergie, en retrace le contexte : « On recevait beaucoup de demandes pour des projets de biomasse, d’agriculture hors sol, de panneaux solaires, etc. À un moment donné, on s’est dit qu’on avait besoin d’un outil de priorisation par rapport aux terres disponibles. »
La Ville, qui disposait déjà d’une carte reprenant la localisation de ses terres, a alors lancé des analyses de sol. « Sur les 18 terrains lui appartenant, 14 étaient non pollués. On s’est rendu compte que certains étaient occupés par des agriculteurs sans aucun bail. On pourrait les récupérer, mais on voudrait d’abord mobiliser d’anciens terrains de foot devenus des friches au cœur des habitations, qui seraient très intéressants pour du maraîchage », s’emballe la conseillère, qui attend encore que la Ville sélectionne des projets concrets.
À Liège, c’est le Conseil de politique alimentaire, une structure de concertation mi-publique mi-privée couvrant les 24 communes de la métropole, qui s’est emparé de la question des terres agricoles publiques. Il tente d’obtenir l’interdiction de leur vente et leur mise à disposition d’agriculteurs durables, comme via le projet Créafarm de la Ville de Liège.
Enfin, à Namur, la commune dispose déjà d’une cartographie très précise de ses biens fonciers. En 2022, elle a carrément décidé de racheter 10 hectares de terres privées afin de les mettre à disposition d’agriculteurs, de préférence bio et en circuit court. Un activisme qui interroge, certains pointant leur prix d’achat élevé.
La liberté de culture en débat
Toute cette émulation, la Fédération wallonne de l’agriculture (FWA) l’observe d’un œil méfiant. Pour elle, la priorité est que les terres publiques soient louées sous le régime du bail à ferme. Ce régime assure une sécurité allant de 5 ans à toute la carrière du preneur selon le contrat et, surtout, il garantit une liberté de culture. Or, pour mieux contrôler l’utilisation des terres, beaucoup de projets s’en écartent.
« Face à toutes les crises que les agriculteurs subissent, peut-on vraiment laisser les propriétaires décider ce qu’ils doivent cultiver et comment ? Pour moi c’est non », affirme Marianne Streel, présidente du syndicat agricole majoritaire. De la même façon, celle-ci ne voit pas non plus comment s’opposer à la « liberté » des pouvoirs publics de vendre leurs terres s’ils ont besoin de renflouer leurs caisses.
Si la FUGEA, elle, s’oppose à la privatisation du patrimoine public, elle s’inquiète aussi des atteintes à la liberté de culture. « On est favorable aux clauses en faveur des jeunes et de la biodiversité et à ce que les pouvoirs publics mettent dehors les agriculteurs pensionnés. Mais on n’est pas pour imposer le bio, par exemple, alors qu’il n’y a pas toujours de filière rémunératrice », précise Astrid Ayral.
Terre-en-Vue n’est pas tout à fait d’accord. « Les pouvoirs publics ont le droit de décréter qu’il y a un enjeu sur leur territoire à produire des légumes sans pesticides pour leurs crèches ou leurs hôpitaux. Quand ils créent en même temps des débouchés, il y a un vrai effet de levier, argumente Françoise Ansay. Arrêtons de croire que Terre-en-Vue favorise des contrats précaires alors que c’est tout l’inverse, implore-t-elle aussi. Florennes, par exemple, développe une belle politique d’accès à la terre pour les jeunes et va favoriser le bail à ferme de carrière. Pour nous, c’est super. Et hors du bail à ferme, on privilégie toujours des instruments de longue durée. »
Pour FIAN Belgium, ONG qui défend le droit à l’alimentation, le débat est compliqué. « Nous comprenons l’attachement à la liberté de culture et nous soutenons le bail à ferme comme instrument prioritaire de location des terres. Mais très honnêtement, de quelle liberté parle-t-on ?, s’interroge Manu Eggen, chargé de recherche et de plaidoyer. En fait, les cultures sont surtout dictées par les marchés et les dictats de l’industrie agroalimentaire. Bientôt, 50% des terres wallonnes produiront des patates industrielles. Est-ce cela que l’on veut ? »
Manifestement, la Wallonie ne sait pas encore très bien ce qu’elle veut. En attendant, dès 2025, Régions et communes pourraient commencer par interdire de dilapider ce qu’il leur reste de terres publiques, ne fût-ce que pour les louer à des paysans et paysannes devenus incapables d’acheter leurs propres terres.
[1] Par la CPDT et l’UCLouvain.
[2] Un recours en cassation est pendant.
